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上海：推動重點無線電臺（站）保護納入城鄉規劃
原標題：上海：推動重點無線電臺（站）保護納入城鄉規劃
圖為虹橋西區甚高頻發信臺
上海市無線電管理局局長 張建明超省錢
近年來，上海市無線電管理機構立足當前、謀劃長遠，圍繞國傢無線電管理重點任務和上海市科創中心建設，勇於創新、積極探索，加強對重點無線電臺（站）的電磁環境實行重點保護，取得瞭一定成績。
近日，在寧夏銀川召開的《中華人民共和國無線電管理條例》（以下簡稱《條例》）重要制度落實及執法座談會上，筆者代表上海市無線電管理機構，和與會代表就重點無線電臺（站）保護工作等問題進行瞭深入交流。
上海市重點臺站保護面臨形勢
無線電臺（站）在國民經濟各行業中廣泛使用，其對周邊的電磁環境有著不受建（構）築物阻擋、不受來自其他無線發射源的有害幹擾的保護要求。目前由於缺少無線電臺（站）電磁環境保護要求與城市規劃建設的有效銜接，不僅影響到對重點臺站的保護，同時也制約瞭城市建設。
上海市重點臺站保護面臨的問題可以歸納為三個方面。
首先，是重點臺站的安全運行屢受周邊建設的威脅。上海城市建設活躍、空間資源緊張、開發強度較大，多處早期建設在城郊結合部、郊區地區的重點臺站在城市建設過程中空間通道被阻擋，有害幹擾事件不斷發生。例如，隨著城市軌道交通16號線、上海迪士尼度假區的規劃建設，分別於2012年和2014年對其毗鄰的兩個民航導航臺造成電磁環境破壞和空間阻擋，威脅臺站的正常運行。為瞭確保重點臺站的正常運行，支持城市建設發展，民航導航臺隻能搬遷重建，但另行選址難度大、周期長、成本高。
其次，城市區域開發建設受到重點臺站保護要求的制約。在城市建設中，由於信息不對稱，城鄉規劃部門尚不掌握重點臺站的保護要求，導致一些建設工程嚴重影響重點臺站正常運行。例如2010年浦東仁濟醫院新建大樓對上海市廣播電視臺某大型衛星地球站造成空間阻擋，經協調評估，新建大樓采取降低高度的方案消除矛盾；又如2015年浦東某大型風力發電場擴建至上海市氣象局天氣雷達的電磁環境一級保護區內，嚴重影響天氣雷達探測，風力發電場采取拆除涉事設施等補救措施，還天氣雷達以安全運行環境。此類事件的事後協調難度較大，對城市規劃的實施和城市建設的發展形成制約，也造成瞭國有資產的損失。
最後，臺站保護標準中的電磁保護要求難以落地。在涉及臺站保護的國傢和行業標準中，一方面，對城市無線電發射源的控制要求多為“電磁防護率”、特賣“電磁場強限值”等無線電專業術語，對城市建（構）築物的要求多為抽象的“凈空”要求，城鄉規劃部門在理解這些要求的過程中存在客觀障礙；另一方面，這些國傢、行業標準全國通用，過於剛性，缺少對不同規模城市的針對性，造成在上海這一空間資源緊張的超大城市缺少操作性，標準實施的嚴肅性降低，使城鄉規劃部門難以在重點臺站保護和城市規劃建設中找到平衡。例如，在天氣雷達站保護標準中，將保護區的邊界劃定至20km的范圍，難以落地。
重點臺站保護工作總體思路
不難看出，重點臺站保護工作面臨著新形勢和新問題，但總的來說，目前尚缺少有效的管理手段和協同機制，無線電管理機構和城鄉規劃部門在事後協調矛盾時難度較大。為此，上海市無線電管理局一方面將重點臺站的保護要求，特別是對市政建設中的各類建（構）築物的控制要求納入城市開發建設之前的規劃環節，以便於城鄉規劃部門掌握相關要求，為重點臺站提供安全的運行環境；另一方面，靈活運用多年來結合城鄉規劃編制的“基站站址佈局專項規劃”的相關經驗，在基站建設的分類管理、合理佈局方面取得瞭積極成效。上海市無線電管理局會同市經信委、城鄉規劃部門和民航、海事和氣象等14個主要行業管理部門，達成共識，提出通過編制與城鄉規劃銜接的重點臺站保護和佈局專項規劃，來實現管控有力、行之有效的重點臺站保護思路。
這項工作的開展旨在構建無線電管理與城鄉規劃之間的有效銜接，平衡重點臺站保護與城鄉規劃和區域開發之間的矛盾，促使重點臺站的佈局和保護符合上海城市發展規律和城市發展要求。同時，該項工作的重點可以歸納為“四個突出。
一是突出分類分級，從分類分級管理理念出發，科學遴選事關公眾安全和公眾利益的重點臺站，勾勒出重點臺站在無線電臺（站）管理框架中的重要地位。
二是突出銜接規劃，通過研究將重點臺站的保護標準轉化為城鄉規劃可劃示的圖則，特別是將由城鄉規劃管控的城市建設要素要求主動嵌入到城鄉規劃的管理范疇內，實現重點臺站電磁環境保護要求與城鄉規劃的有效銜接。
三是突出協作協調，以專項規劃為抓手，聯合相關委辦局和重點行業管理部門，建立重點臺站全生命周期的保護和協調機制，形成管理合力，平衡電磁環境保護與城鄉規劃之間的矛盾。
四是突出上海特色，結合上海發展趨勢和區域開發定位，將重點臺站的電磁環境保護要求進行本地化研究落實，謀劃與上海城鄉建設和區域開發特點相契合的重點臺站分區化佈局和保護管理體系。
重點臺站保護工作主要路徑
銜接城鄉規劃的重點臺站保護工作是無線電管理的創新性工作，專項規劃的編制並無國內外經驗可循，而該項工作又具有涉及面廣、專業性強、復雜度高等特點，因此整個編制過程頗為不易。總體思路確定之後，專項規劃的編制歷時3年之久。
專項規劃的編制主要分為基礎數據調研、保護要求形成、規劃編制和修改完善等4個階段，目前已形成規劃成果和相關圖則，有以下四點心得體會。
一是要明確對象，突出重點。做好重點臺站保護工作必須首先明確重點臺站的范圍。上海市無線電管理局會同高校、科研院所和業內權威專傢，研究重點臺站的遴選原則、方法和評分體系，從上海市逾10.5萬個無線電臺（站）中科學遴選出全市149處重要行業臺站，其中已建臺站121處、擬建臺站28處，包括民用航空地面無線電導航臺站、水上無線電導航臺站、水上交通管理和調度臺站、廣播電視發射臺站、氣象觀測臺站、大型衛星地球站、射電天文臺、海岸電臺、無線電監測和測向臺站等9類重點臺站；同時通過數據梳理，形成瞭包括臺站基本信息、業務信息、環境信息和管理信息的重點臺站數據檔案，形成瞭完備的重點臺站信息庫，為後續重點臺站佈局和保護工作的開展奠定瞭堅實基礎。
二是要分類研究，轉化術語。針對各類重點臺站，按照國傢和行業標準中的保護要求逐一研究轉化為城鄉規劃圖則可呈現的控制要求，特別對難以直接在城鄉規劃空間落實的電磁環境保護術語加以轉化，主要包括：涉及“電磁防護率”和無線發射源“場強限值”要求的，通過建模分析推導出相應的防護距離；涉及“凈空”控制要求的，確定其對建（構）築物控制高度和寬度等要求。在分類研究過程中，共對22個臺站技術類型及170餘類控制要素進行保護要求分析，在國內首度全面、系統地將抽象化的技術參數轉換成能夠直接在規劃圖則中劃示的保護控制線，為城鄉規劃方面直接獲取相關控制要素、控制范圍和控制要求提供瞭技術依據。
三是要契合管理，構建框架。多達170餘類的控制要素涵蓋城市發展和建設中的公路、鐵路、建（構）築物和各類城市無線電發射源，涉及不同的管理部門。上海市無線電管理局會同相關領域專傢，通過梳理和歸納，創新性地提出“保護要素歸類法”，將控制要素按照其所屬的不同管理部門劃分為“城鄉規劃管理范疇控制的”、“無線電管理范疇控制的”和“多部門協調管理范疇控制的”等三個類別，並對應形成重點臺站電磁環境保護的核心區、協調區和邊緣區。在核心區，由城鄉規劃管理部門管控各等級公路、鐵路、高壓輸電線等城市規劃建設管控要素；在協調區，由無線電管理部門管控基站、廣播和微波接力系統臺站等無線電管理管控要素；在邊緣區，由多部門協調管理高頻爐、工業電焊、大型醫療設備等非無線電發射設備管理管控要素。由此，通過對各類控制要素“按管理職責劃分”進行協同管控的方法，重點臺站保護工作更具合理性和操作性。
四是要銜接總規，長遠佈局。結合《上海市城市總體規劃（2016-2040）》，上海無線電管理局將重點臺站保護控制要求與城市空間規劃進行比對，匯總相關行業管理部門提出佈局需求的重點臺站，在城市發展藍圖上考量其在城市發展中的適宜性，納入專項規劃佈局，同時對其臺站類型、建設總量和選址范圍進行合理控制，明確相關約束性建設要求，達到重點臺站的建設和保護相互制衡；對於已建重點臺站，研判其電磁環境保護要求與城市區域開發建設之間的關系，尤其是與市重大工程建設之間的關系，提出技術改造、適時搬遷等工作方案。
工作進展和下一步重點
在重點臺站保護工作中，上海市無線電管理局完成瞭專項規劃的編制，並形成瞭相關圖則。通過以研究指導實踐、以實踐促進研究的方式，把相關保護要求應用於氣象雷達等重點臺站設置前的電磁環境評估工作；在上海區域規劃編制、青浦機場規劃編制過程中，提前評估對重點臺站影響，取得瞭較好成效。
《條例》的修訂實施，對專項規劃的編制工作提供瞭更有力的依據，為後續推進專項規劃報批提供瞭更多的保障。條例第六十三條明確提出，無線電管理機構應當會同城鄉規劃主管部門和其他有關部門制定具體的保護措施並向社會公佈。
下一步，上海市無線電管理局將會同上海市經信委、上海市規土局，就專項規劃的編制工作向上海市政府作專題匯報，後續將以“專項規劃”為抓手，開展相關工作。一是聯合相關委辦和重點行業管理部門，建立重點臺站保護和城市建設平衡發展的協調機制，促進各相關部門間形成管理合力，服務於上海經濟社會發展。二是會同上海市規土局將專項規劃的控制線要求納入城鄉規劃“大基系統”，在城鄉規劃的基本圖層上呈現核心區范圍以及相關要素控制線，並與其他各層次專項規劃銜接。在城市重大項目的規劃前期，綜合預判對重點臺站電磁環境的影響，及時進行避讓、調整或者觸發相關征詢機制，在事前妥善解決矛盾；三是結合“無線電管理一體化信息平臺”建設，將專項規劃的控制要素和相關圖則進行可視化呈現，特別是呈現協調區范圍以及相關要素控制線，在擬建無線電臺（站）設置使用前，預判對重點臺站電磁環境的影響，采取相關措施，切實做好重點臺站保護工作。
在重點臺站保護專項規劃的編制過程中，上海市無線電管理局能夠順利推進並取得一定的成果，在重點臺站遴選、模型建立和分析以及適應上海城市發展的佈局和保護思路等環節，都得到瞭工信部無線電管理局和國傢無線電監測中心等單位領導和業務專傢的專業指導，同時還得到瞭上海市經信委、市規土局和其他行業主管部門的大力支持，為我們提出瞭許多建設性的意見和建議。上海市無線電管理局將按照《條例》和《國傢無線電十三五規劃》的要求，按照《上海市無線電管理十三五規劃》內容，積極進取、銳意創新，在上海市無線電管理、重點臺站保護工作中作出新的貢獻。
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四是突出上海特色，結合上海發展趨勢和區域開發定位，將重點臺站的電磁環境保護要求進行本地化研究落實，謀劃與上海城鄉建設和區域開發特點相契合的重點臺站分區化佈局和保護管理體系。
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二是要分類研究，轉化術語。針對各類重點臺站，按照國傢和行業標準中的保護要求逐一研究轉化為城鄉規劃圖則可呈現的控制要求，特別對難以直接在城鄉規劃空間落實的電磁環境保護術語加以轉化，主要包括：涉及“電磁防護率”和無線發射源“場強限值”要求的，通過建模分析推導出相應的防護距離；涉及“凈空”控制要求的，確定其對建（構）築物控制高度和寬度等要求。在分類研究過程中，共對22個臺站技術類型及170餘類控制要素進行保護要求分析，在國內首度全面、系統地將抽象化的技術參數轉換成能夠直接在規劃圖則中劃示的保護控制線，為城鄉規劃方面直接獲取相關控制要素、控制范圍和控制要求提供瞭技術依據。
三是要契合管理，構建框架。多達170餘類的控制要素涵蓋城市發展和建設中的公路、鐵路、建（構）築物和各類城市無線電發射源，涉及不同的管理部門。上海市無線電管理局會同相關領域專傢，通過梳理和歸納，創新性地提出“保護要素歸類法”，將控制要素按照其所屬的不同管理部門劃分為“城鄉規劃管理范疇控制的”、“無線電管理范疇控制的”和“多部門協調管理范疇控制的”等三個類別，並對應形成重點臺站電磁環境保護的核心區、協調區和邊緣區。在核心區，由城鄉規劃管理部門管控各等級公路、鐵路、高壓輸電線等城市規劃建設管控要素；在協調區，由無線電管理部門管控基站、廣播和微波接力系統臺站等無線電管理管控要素；在邊緣區，由多部門協調管理高頻爐、工業電焊、大型醫療設備等非無線電發射設備管理管控要素。由此，通過對各類控制要素“按管理職責劃分”進行協同管控的方法，重點臺站保護工作更具合理性和操作性。
四是要銜接總規，長遠佈局。結合《上海市城市總體規劃（2016-2040）》，上海無線電管理局將重點臺站保護控制要求與城市空間規劃進行比對，匯總相關行業管理部門提出佈局需求的重點臺站，在城市發展藍圖上考量其在城市發展中的適宜性，納入專項規劃佈局，同時對其臺站類型、建設總量和選址范圍進行合理控制，明確相關約束性建設要求，達到重點臺站的建設和保護相互制衡；對於已建重點臺站，研判其電磁環境保護要求與城市區域開發建設之間的關系，尤其是與市重大工程建設之間的關系，提出技術改造、適時搬遷等工作方案。
工作進展和下一步重點
在重點臺站保護工作中，上海市無線電管理局完成瞭專項規劃的編制，並形成瞭相關圖則。通過以研究指導實踐、以實踐促進研究的方式，把相關保護要求應用於氣象雷達等重點臺站設置前的電磁環境評估工作；在上海區域規劃編制、青浦機場規劃編制過程中，提前評估對重點臺站影響，取得瞭較好成效。
《條例》的修訂實施，對專項規劃的編制工作提供瞭更有力的依據，為後續推進專項規劃報批提供瞭更多的保障。條例第六十三條明確提出，無線電管理機構應當會同城鄉規劃主管部門和其他有關部門制定具體的保護措施並向社會公佈。
下一步，上海市無線電管理局將會同上海市經信委、上海市規土局，就專項規劃的編制工作向上海市政府作專題匯報，後續將以“專項規劃”為抓手，開展相關工作。一是聯合相關委辦和重點行業管理部門，建立重點臺站保護和城市建設平衡發展的協調機制，促進各相關部門間形成管理合力，服務於上海經濟社會發展。二是會同上海市規土局將專項規劃的控制線要求納入城鄉規劃“大基系統”，在城鄉規劃的基本圖層上呈現核心區范圍以及相關要素控制線，並與其他各層次專項規劃銜接。在城市重大項目的規劃前期，綜合預判對重點臺站電磁環境的影響，及時進行避讓、調整或者觸發相關征詢機制，在事前妥善解決矛盾；三是結合“無線電管理一體化信息平臺”建設，將專項規劃的控制要素和相關圖則進行可視化呈現，特別是呈現協調區范圍以及相關要素控制線，在擬建無線電臺（站）設置使用前，預判對重點臺站電磁環境的影響，采取相關措施，切實做好重點臺站保護工作。
在重點臺站保護專項規劃的編制過程中，上海市無線電管理局能夠順利推進並取得一定的成果，在重點臺站遴選、模型建立和分析以及適應上海城市發展的佈局和保護思路等環節，都得到瞭工信部無線電管理局和國傢無線電監測中心等單位領導和業務專傢的專業指導，同時還得到瞭上海市經信委、市規土局和其他行業主管部門的大力支持，為我們提出瞭許多建設性的意見和建議。上海市無線電管理局將按照《條例》和《國傢無線電十三五規劃》的要求，按照《上海市無線電管理十三五規劃》內容，積極進取、銳意創新，在上海市無線電管理、重點臺站保護工作中作出新的貢獻。
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